Leggi elettorali, tra un referendum e l’altro
pubblicato il 21 giu 2011
I referendum presentati dal comitato promotore per la riforma delle leggi elettorali di
Camera e Senato sollecitano alcune osservazioni tecniche ma anche qualche
considerazione politica.
Le prime attengono alla normativa che conseguirebbe all’eventuale esito positivo
dell’iniziativa abrogatrice; al contempo, le tecnicalità insite in una materia così
ingarbugliata non possono mettere in secondo piano il significato che l’iniziativa in sé
assume nell’attuale quadro politico.
Ma andiamo con ordine.
Il quesito n. 1 riguarda la legge elettorale per la Camera dei Deputati (DPR 361-1957 e successive
modifiche) e la sua eventuale approvazione avrebbe alcune rilevanti conseguenze, tali da scardinare dalle
fondamenta l’attuale sistema elettorale, con la totale o parziale abrogazione di alcuni articoli.
In particolare:
a) sparirebbero le coalizioni di liste (art. li 14-bis, 18-bis, 24, 31, 83 e 84);
b) verrebbe meno l’indicazione del capo della coalizione (art. 14-bis);
c) cadrebbe il premio di maggioranza (art. li 1 e 83) ;
d) la soglia di accesso ai seggi per ciascuna lista sarebbe stabilita nella misura del 4%, in luogo di quelle del
2% e del 4%, a seconda che si tratti di lista in coalizione oppure no (art. 83).
Pur essendoci alcune imprecisioni e/o omissioni nei riferimenti normativi (p. e., agli art. li 77 e 84), il quesito
è chiaro ed omogeneo e condurrebbe ad una legge elettorale proporzionale con soglia di accesso,
immediatamente applicabile senza alcuna necessità dell’intervento del Legislatore.
Sulla base dei precedenti ormai consolidati in tema di leggi elettorali per gli organi costituzionali, la Corte
Costituzionale non dovrebbe avere difficoltà a pronunziarsi per l’ammissibilità del quesito.
Il quesito n. 2 riguarda anch’esso la legge elettorale per la Camera e si propone alcuni altri obiettivi, che
mirano a completare il quadro del nuovo sistema; in particolare:
e) l’eliminazione del meccanismo delle candidature plurime (art. 19) e quello delle successive opzioni (art.
85); anche sotto questo profilo, non mi pare che vi siano problemi di ammissibilità, perché la disciplina
risultante sarebbe certamente autoapplicativa;
f) l’eliminazione del sistema delle liste bloccate; il quesito propone infatti l’abrogazione di alcune parti del
DPR 361-1957 (art. li 18-bis comma 3, 58 comma 2, 84 comma 1, e 86 comma 1), sostanzialmente
eliminando ogni riferimento alla individuazione degli eletti secondo l’ordine di lista.
Tuttavia, non potendo il quesito referendario, per la sua natura abrogativa, sostituire le parole abrogate
(introducendo cioè la possibilità di esprimere la preferenza, ovvero un diverso modo per graduare l’ordine
dei candidati), la normativa risultante lascerebbe le cose come stanno.
La norma di risulta (art. 58 comma 2) finirebbe infatti per essere così concepita:”L’elettore, senza che sia
avvicinato da alcuno, esprime il voto“, il che non sembra statuizione sufficiente a stabilire che, oltre al voto di
lista, l’elettore sia abilitato anche ad esprimere (almeno) una preferenza.
Anche ammesso che, valorizzando l’intento dei promotori, ne risultasse esclusa l’individuazione degli eletti
secondo l’ordine di lista, non si saprebbe da quale diverso meccanismo farla discendere; e quindi, essendo
la normativa di risulta inconducente o comunque non autoapplicativa, il quesito ha buone probabilità di
essere dichiarato inammissibile dalla Corte Costituzionale.
Credo questa prospettiva sia stata ben presente ai promotori, inducendoli a proporre per la Camera due
quesiti separati, nell’intento di rendere ammissibile il primo, rischiando l’inammissibilità solo per il secondo,
col sottinteso intento di indurre poi il Parlamento ad un successivo intervento legislativo per normare in
qualche modo l’individuazione dei candidati eletti.
Il percorso referendario, così limitato al primo quesito, introdurrebbe per la Camera un sistema elettorale
proporzionale (che di per sé non è un male rispetto all’attuale bipolarismo, del quale penso tutto il male
possibile) con soglia di accesso al 4%, senza però incidere sul meccanismo delle liste bloccate, e tale
risultato finirebbe per indebolire anche il primo quesito, che diverrebbe scarsamente difendibile in sede
politica e assai poco attrattivo in sede elettorale, pregiudicandone ogni prospettiva di successo.
Il quesito n. 3, che riguarda la legge elettorale per il Senato (D. Lgs. 533-1993 e successive modifiche),
presenta qualche problema in più, perché esso rischia, per un verso, di essere pregiudicato dalla
presumibile inammissibilità del quesito n. 2, col quale appare collegato in ragione dei rinvii normativi, mentre
per altro verso evidenzia qualche maggiore criticità.
Dalle proposte abrogative emerge il seguente quadro complessivo:
a) sparirebbero le coalizioni di liste (art. 9, 11, 16, 17, 17-bis, );
b) verrebbe meno l’indicazione del capo della coalizione (art. 8, che rinvia all’art. 14-bis Legge Camera,
e come effetto dell’eventuale approvazione del quesito n. 1);
c) cadrebbe il premio di maggioranza regionale (art. 17, 17-bis);
d) sparirebbero tutte le varie soglie di accesso per la distribuzione dei seggi (art. li 16 e 17: 20% per le
coalizioni, 8% o 3% per le singole liste);
e) verrebbe meno la possibilità delle candidature plurime (art. 9, che rinvia all’art. 19 Legge Camera, e
come effetto dell’eventuale approvazione del quesito n. 2);
f) non ci sarebbero le liste bloccate secondo l’ordine di presentazione (art. li 9, 17, 17-bis, 19).
Ne risulterebbe un sistema proporzionale, con una soglia di accesso indirettamente
determinata dall’esaurimento dei seggi distribuibili nella regione, che verrebbero attribuiti ai gruppi di
candidati secondo il metodo d’Hondt (che è un sistema proporzionale con lieve privilegio per le liste più
votate), come avveniva nel sistema elettorale del Senato vigente prima del “mattarellum“.
Questo sistema potrebbe rivelarsi autoapplicativo, se non fosse che ne emergono alcuni vuoti, che il
complesso delle proposte referendarie non riesce a colmare, e neppure potrebbe farlo.
In primo luogo, trattandosi di quesiti differenti, che potrebbero avere sorte referendaria diversa, si farebbe
discendere l’eliminazione di alcune norme (capo della coalizione e candidature plurime) dalla rispettiva
contemporanea approvazione dei primi due quesiti referendari, aprendo la strada alla possibilità di esiti
contraddittori che potrebbero frustrare l’intento dei promotori.
E poi, proponendo l’abrogazione dei commi 3 e 4 dell’art. 1 ed utilizzando a fini generali le norme del
Titolo VII (specificatamente dettate per la Val d’Aosta e per il Trentino-Alto Adige), si
renderebbe problematica la tutela delle minoranze linguistiche in sede di elezione di quei senatori.
Per altro, ci sono anche qui alcune imprecisioni od omissioni, com’è il caso della mancata indicazione, tra le
parti abrogande, del riferimento alle coalizioni contenuto nell’art. 11 comma 1 lettera a), per cui questa
norma resterebbe parzialmente avulsa dal contesto della Legge Infine, ma non per ultimo, occorre evidenziare che i collegi uninominali per l’elezione del Senato, come
determinati dal D. Lgs. 535-1993, più non esistono, perché abrogati dalla L. 270-2005 (art. 8, comma 11);
per poterli resuscitare, nella loro storica individuazione, bisognerebbe almeno abrogare “in parte qua”
anche la predetta legge 270-2005, facendo così rivivere, sia pure a questo solo scopo, la normativa
previgente (il c.d. mattarellum).
E non basta, perché, sempre per potere utilizzare quegli storici collegi, bisognerebbe anche conseguire la
parziale abrogazione del comma 1 dell’art. 1 del D. L 64-2005 (L. 110-2005) limitatamente alle parole
“esclusivamente in caso di scioglimento anticipato delle Camere entro il 30 settembre 2005 e soltanto per le
elezioni politiche che si svolgeranno dopo l’entrata in vigore del presente decreto“.
Questa previsione — originariamente finalizzata ad attribuire i seggi ai parlamentari eletti all’estero e solo
nell’eventualità prospettata nell’articolato, ma poi mai applicata – andrebbe così a regime, attribuendo alla
quota estera una parte dei seggi assegnati alla quota proporzionale del mattarellum, e consentendo la
coincidenza del numero dei collegi italiani col numero dei parlamentari da eleggere in Italia.
Sta di fatto che nel quesito referendario non si rinviene nulla del genere.
E quindi, nonostante l’encomiabile sforzo fatto per individuare una via referendaria che sostanzialmente
ripristini il metodo elettorale del Senato previgente rispetto alla riforma del 1993, il terzo quesito, così come
formulato, appare difficilmente ammissibile, perché non risponde al requisito più volte richiesto in materia
dalla Corte Costituzionale circa la natura autoapplicativa della normativa elettorale di risulta.
Ed è a questo punto che mi pare lecita qualche riflessione politica.
C’è la sensazione che, dopo diciassette anni di transizione verso un assetto bipolare, allora ritenuto salvifico
rispetto ai problemi del Paese emersi nell’ultima fase della c.d. prima Repubblica, una parte significativa
dell’intellettualità italiana, si sia resa conto che il sistema bipolare, introdotto con la legge del 1993 e poi
brutalmente peggiorato con la legge del 2005, ha mostrato tutti i suoi limiti e comunque ha esaurito la sua
spinta propulsiva.
Le reazioni che sono venute da un’altra parte, non meno significativa, dei commentatori politici, pronti ad
accusare i primi di proporsi un mero ritorno al passato remoto, fa però comprendere, una volta di più, come
quella della legge elettorale sia materia delicatissima, che va affrontata con un approccio non unilaterale, in
modo da coniugare insieme ragioni ed esigenze diverse, per giungere ad un risultato il più possibile
condiviso, specie dal punto di vista dei cittadini elettori.
Il rischio è che la discussione degeneri in rissa, e che non ne venga fuori alcun risultato utile
E quindi, se proprio il ritorno al proporzionale (ancorché con elevata soglia di sbarramento) fosse
considerato da alcuni il peggiore dei risultati, e se non si trovasse una diversa soluzione generalmente
condivisa (il sistema tedesco, ma anche quello francese), sarebbe forse il caso di riflettere sull’opportunità di
tornare alla legge elettorale del 1993, che consentirebbe almeno agli elettori di rimpadronirsi della possibilità
di scegliere i parlamentari nei collegi uninominali.
Ed allora, anche fosse solo uno stimolo a concludere qualcosa, ben vengano sul piano squisitamente
politico i quesiti referendari in questione, che presentano le loro criticità, ma che almeno hanno il merito di
fare emergere una concreta proposta politica.
A questo punto, ai quesiti già proposti ne aggiungerei un altro, che miri alla abrogazione pura e semplice del
c.d. porcellum ed alla reviviscenza del c.d. mattarellum (c.d. “abrogazione della norma abrogatrice e
conseguente reviviscenza della norma già abrogata”), proposta che presenta anch’essa problemi di
ammissibilità, tuttavia non maggiori di quelli evidenziati con riferimento ai quesiti in atto, mentre il suo effetto
sarebbe ben più significativo per i cittadini.
Esiste in proposito una mia motivata nota (dal titolo “La via referendaria al Mattarellum”) nella quale, senza
alcuna pretesa di esaustività, sostengo che è possibile superare le difficoltà dottrinarie che si frappongono
all’ ammissibilità di un tale quesito; la metto volentieri a disposizione di chi sarà interessato a leggerla, a
commentarla e, soprattutto, a sperimentarne la praticabilità con la promozione di un apposito comitato.
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